«نقش اقتصاد» دلایل ناکامی خصوصی سازی در ایران را بررسی کرد: خصوصی سازی در پیچ و خم قانون و نظارت

فرزانه پیری-روزنامه نگار: خصوصی‌سازی در ایران با مشکلات متعددی مواجه شده که باعث شده اهداف اصلی آن، مانند افزایش بهره‌وری، کاهش بار دولت، ارتقای رقابت‌پذیری و توسعه اقتصاد، به‌طور کامل محقق نشود.

به گزارش «نقش اقتصاد» ، دلایل این ناکامی را می‌توان در چند محور اصلی بررسی کرد:

خصوصی‌سازی غیر واقعی (خصولتی شدن)

در بسیاری از موارد، شرکت‌های دولتی به نهادهای شبه‌دولتی، نظامی، صندوق‌های بازنشستگی یا شرکت‌هایی با وابستگی‌های سیاسی واگذار شده‌اند، نه به بخش خصوصی واقعی. این روند به جای کاهش نقش دولت، فقط شکل آن را تغییر داده و منجر به خلق یک «طبقه جدید خصولتی» شده است.

نبود رقابت واقعی و بازار آزاد

در بسیاری از حوزه‌ها، به دلیل نبود فضای رقابتی، شرکت‌های خصوصی شده عملاً در یک بازار انحصاری یا شبه‌انحصاری فعالیت می‌کنند، که مانع از بهبود کارایی و بهره‌وری می‌شود. خصوصی‌سازی بدون ایجاد بازار رقابتی منجر به ایجاد انحصارهای خصوصی می‌شود.

ضعف در مقررات‌گذاری و نظارت

پس از واگذاری، دولت اغلب ابزارهای نظارتی مؤثر برای کنترل عملکرد شرکت‌ها ندارد یا استفاده نمی‌کند. این خلأ باعث می‌شود شرکت‌های خصوصی‌شده بدون پاسخ‌گویی به اهداف اقتصادی و اجتماعی، صرفاً به دنبال سود کوتاه‌مدت باشند.

فقدان شفافیت در فرآیند واگذاری

بسیاری از واگذاری‌ها با ابهام، عدم شفافیت و حتی فساد همراه بوده‌اند. این موضوع نه‌تنها اعتماد عمومی به فرآیند خصوصی‌سازی را کاهش داده، بلکه زمینه‌ساز واگذاری‌های ناکارآمد و رانتی شده است.

مشکلات ساختاری اقتصاد ایران

تحریم‌ها و بی‌ثباتی اقتصادی

وابستگی اقتصاد به نفت

نظام بانکی ناکارآمد

نبود سرمایه‌گذاران قدرتمند داخلی

این موارد باعث شده‌اند که حتی در صورت واگذاری درست، شرکت‌ها نتوانند به‌خوبی در اقتصاد دوام بیاورند یا رشد کنند.

مقاومت بدنه دولت و نهادهای ذی‌نفوذ

واگذاری واقعی اختیارات به بخش خصوصی در تضاد با منافع برخی گروه‌های ذی‌نفوذ است که از کنترل یا سود حاصل از بنگاه‌های دولتی بهره‌مند هستند. این مقاومت باعث کندی، انحراف یا شکست سیاست‌های خصوصی‌سازی شده است.

عدم توجه به توانمندسازی بخش خصوصی

بخش خصوصی ایران اغلب فاقد سرمایه، تجربه مدیریتی یا دسترسی به فناوری‌های نوین است. در شرایطی که حمایت کافی از این بخش صورت نگیرد، واگذاری‌ها عملاً به تضعیف بیشتر این حوزه منجر می‌شود.

خصوصی‌سازی در ایران بیش از آن‌که به معنای واقعی کلمه اجرا شود، در بسیاری موارد تبدیل به «انتقال مالکیت از دولت به نهادهای شبه‌دولتی» شده است. نبود بستر مناسب نهادی، قانونی، رقابتی و شفاف، همراه با مشکلات ساختاری و فساد، باعث شده اهداف اصلی خصوصی‌سازی تحقق پیدا نکند.

راهکارهای عملی و ساختاری برای اصلاح فرآیند خصوصی‌سازی در ایران

شفاف‌سازی کامل فرآیند واگذاری

ایجاد سامانه شفاف خصوصی‌سازی با دسترسی عمومی به اطلاعات مربوط به قیمت‌گذاری، شرکت‌کنندگان در مزایده و شرایط واگذاری.

الزام به انتشار گزارش ارزیابی دارایی‌ها توسط نهادهای مستقل و قابل راستی‌آزمایی.

ممنوعیت واگذاری غیرمزایده‌ای جز در موارد خاص و با مجوز نهاد نظارتی مستقل.

ممانعت از خصولتی‌سازی

تعریف دقیق «بخش خصوصی واقعی» و ممنوعیت خرید شرکت‌های دولتی توسط نهادهای نظامی، شبه‌دولتی، یا صندوق‌های وابسته به دولت.

اجرای کامل اصل 44 قانون اساسی همراه با نظارت مؤثر بر نهادهای خصولتی موجود.

توانمندسازی بخش خصوصی واقعی

ارائه تسهیلات بانکی هدفمند، نه رانتی، به کارآفرینان بخش خصوصی برای خرید و توسعه شرکت‌های واگذارشده.

حمایت از تشکل‌های بخش خصوصی مانند اتاق‌های بازرگانی و انجمن‌های صنفی برای مشارکت فعال در فرآیند واگذاری.

آموزش و مشاوره مدیریتی به کارآفرینانی که بنگاه‌های دولتی را خریداری می‌کنند.

تقویت نهادهای نظارتی و ضدفساد

ایجاد نهاد مستقل نظارت بر خصوصی‌سازی با حضور نمایندگان مجلس، بخش خصوصی، قوه قضاییه و رسانه‌ها.

تعریف شاخص‌های عملکردی برای شرکت‌های واگذارشده و الزام به گزارش‌دهی دوره‌ای.

برخورد قضایی با تخلفات و واگذاری‌های رانتی یا صوری.

اصلاح ساختار اقتصادی کلان

کاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی برای حذف انگیزه فروش شرکت‌ها صرفاً جهت تأمین مالی بودجه.

اصلاح نظام مالیاتی و بانکی برای فراهم‌کردن فضای فعالیت سالم برای بخش خصوصی.

ثبات نسبی در سیاست‌های ارزی، تجاری و مالی برای افزایش جذابیت سرمایه‌گذاری بلندمدت.

ایجاد فضای رقابتی واقعی

شکستن انحصارها و فراهم‌سازی شرایط برای رقابت آزاد در بازارها، به‌ویژه در حوزه‌هایی مثل انرژی، حمل‌ونقل، ارتباطات و خدمات مالی.

جلوگیری از امتیازدهی خاص به شرکت‌های خصولتی در مناقصه‌ها و مزایده‌ها.

مدیریت پس از واگذاری

طراحی مدل‌های واگذاری به‌صورت تدریجی و مرحله‌ای همراه با آموزش، انتقال دانش و نظارت.

استفاده از مکانیسم‌های مشارکتی مانند واگذاری با مدیریت مشترک در مراحل اول (public-private partnerships).

خصوصی‌سازی اگر با برنامه‌ریزی دقیق، شفافیت، توانمندسازی واقعی بخش خصوصی، و مقابله با فساد همراه نباشد، نه تنها نتیجه‌ای ندارد، بلکه به بدتر شدن شرایط اقتصادی منجر می‌شود. راه نجات، اصلاح هم‌زمان ساختار، فرآیند و نظارت است.

در همین رابطه روز گذشته ایرنا در رابطه با خصوصی سازی در صنعت خودروسازی نوشت: واگذاری سهام دولت در دو خودروساز بزرگ کشور با گذشت نزدیک به دو دهه از ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی هنوز در پیچ و خم قانون و نظارت گرفتار است به طوری که هر از چند گاهی زمزمه هایی از واگذاری باقیمانده سهام دولت به گوش می رسد اما باز به فراموشی سپرده می شود.

چندی پیش بود که موضوع واگذاری سه درصد سهام فولاد مبارکه، 16.8 درصد سهام سایپا و 5.7 درصد سهام ایران‌خودرو در جلسه هیات واگذاری به ریاست سیدعلی مدنی زاده وزیر امور اقتصادی و دارایی مطرح و در نهایت مقرر شد واگذاری شرکت‌های مذکور پس از جلسه با محمدرضا عارف معاون اول رئیس‌جمهوری تعیین تکلیف شود.

هر چند هنوز جلسه ای برای تعیین تکلیف وضعیت واگذاری سهام دولتی با حضور عارف معاون اول رئیس جمهوری برگزار نشده است اما سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) با ارسال نامه‌ای به دبیر هیات دولت، نقطه نظرات خود را در خصوص این واگذاری ها اعلام و خواستار حفظ حداقل 20 درصد از سهام دولت به عنوان سهم نظارتی شد؛ موضوعی که در قانون سیاست های کلی اصل 44 نیز پذیرفته شده است.

ایدرو در این نامه که 20 مهر 1404 تنظیم شده، با استناد به بند «ج» سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی که واگذاری بیش از 80 درصد سهام بنگاه‌های دولتی را ممنوع کرده است، واگذاری سهام باقی‌مانده دولت در ایران خودرو و سایپا که کمتر از 20 درصد است را خارج از چارچوب قانونی دانسته است.

در این نامه با اشاره به نامه نگاری شورای نگهبان در سال 1388 استدلال شده است که واگذاری 100 درصدی سهام این شرکت‌ها را مغایر با سیاست‌های اصل 44 و بند 10 اصل 110 قانون اساسی است.

در بخش دیگر این نامه، به سخنان رهبر معظم انقلاب اسلامی در سال 1390 در دیدار با تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی اشاره شده است که بر ضرورت نظارت مستمر دولت بر بنگاه‌های اقتصادی تأکید داشتند. ایشان ضمن حمایت از خصوصی‌سازی، هشدار داده بودند که عدم نظارت می‌تواند به سوءاستفاده، زیان به اقتصاد کشور، بنگاه‌ها و مردم منجر شود.

در پایان این نامه نیز تاکید شده است که واگذاری سهام دولت قبل در این بنگاهها پیش از عمل به تکلیف قانونی مقرر در ماده پنج قانون برنامه هفتم مبنی بر واگذاری سهام شرکت های اصلی در اختیار شرکت ها فرعی، دارای آثار مالی به زیان دولت و به نفع خریداران سهام است.

هم‌چنان واگذاری سهام تودلی خودروسازان دنبال می‌شود

در توضیح این نامه بود که سهیل معمارباشی معاون توسعه صنایع حمل و نقل ایدرو اعلام کرد که این نامه به‌هیچ‌وجه به معنای توقف فرآیند خصوصی‌سازی شرکت‌های خودروساز نیست؛ وی چنین توضیح داد که هم‌چنان واگذاری سهام تودلی خودروسازان دنبال می‌شود. نامه اخیر فقط ناظر بر حفظ سهم حداقلی قانونی دولت در این شرکت‌ها، آن هم به استناد اسناد بالادستی و قوانین و مقررات مربوط است و ارتباطی با فرآیند واگذاری سهام تودلی ندارد.

معاون توسعه صنایع حمل و نقل ایدرو به سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی اشاره و تاکید کرد که طبق بند «ج» سیاست‌های ابلاغی اصل 44، سهم دولت در شرکت‌های بزرگ(گروه دو) نباید کم‌تر از 20 درصد باشد. بنابراین، نامه ایدرو مربوط به الزام حفظ این سهم حداقلی است، نه مخالفت با واگذاری.

به گفته معمارباشی، دولت هم‌چنان مصمم به اجرای قانون در خصوص سهام تودلی خودروسازان است. این اقدام باید در چارچوب تعیین شده در قانون و با حفظ نظارت حاکمیتی انجام شود.

بند ج سیاست های کلی اصل 44 چه می گوید؟

در سیاست های ابلاغی بند ج سیاست های کلی اصل 44 که در تیر ماه سال 85 ابلاغ شد، تاکید شده است که اجرای این سیاست های استراتژیک که واگذاری 80 درصد از سهام کارخانه ها و بنگاههای بزرگ دولتی مشمول اصل 44 را شامل می شود، زمینه تحقق اهدافی بسیار مهم از جمله سرعت یافتن روند رونق اقتصادی و توسعه کشور، اجرای عدالت اجتماعی، فقرزدایی و دستیابی به اهداف سند چشم انداز بیست ساله را فراهم می کند.

در آن سیاست ها بر تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت، توانمند سازی بخشهای خصوصی و تعاونی در اقتصاد و حمایت از آن جهت رقابت کالاها در بازارهای بین المللی، آماده سازی بنگاههای داخلی جهت مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهانی در یک فرایند تدریجی و هدفمند، توسعه سرمایه انسانی دانش پایه و متخصص و توسعه و ارتقاء استانداردهای ملی و انطباق نظام های ارزیابی کیفیت با استانداردهای بین المللی تاکید شده بود.

در بند ج این سیاست های ابلاغی هفت گروه از بنگاه های بزرگ مدنظر قرار گرفته که شامل موارد زیر است:

1- بنگاههای دولتی که در زمینه معادن بزرگ، صنایع بزرگ و صنایع مادر (از جمله صنایع بزرگ پایین دستی نفت و گاز) فعال هستند به استثنای شرکت ملی نفت ایران و شرکت های استخراج و تولید نفت خام و گاز

2- بانکهای دولتی به استثنای بانک مرکزی ج.ا.ا. بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه صادرات

3- شرکت های بیمه دولتی به استثنای بیمه مرکزی و بیمه ایران

4- شرکتهای هواپیمایی و کشتیرانی به استثنای سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر و کشتیرانی

5- بنگاههای تامین نیرو به استثنای شبکه های اصلی انتقال برق

6- بنگاههای پستی و مخابراتی به استثنای شبکه های مادر مخابراتی، امور واگذاری فرکانس و شبکه های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی

7- صنایع وابسته به نیروهای مسلح به استثنای تولیدات دفاعی و امنیتی ضروری به تشخیص فرمانده کل قوا

بر این اساس نامی از صنعت خودروسازی در میان بنگاه های مشمول بند ج سیاست های کلی اصل 44 برده نشده است.

تاکید سیاست های اصل 44 بر واگذاری سهام دولتی است

درباره واگذاری سهام دولتی در صنعت خودروسازی، امیرحسن کاکایی کارشناس صنعت خودرو در گفتگو با ایرنا می گوید: بحث واگذاری سهام دولتی
شرکت های خودروساز مشکلی است که دولت ها در سال‌های گذشته به وجود آورده اند.وی اضافه می کند: مجموعه سیاست هایی که حاکمیت از جمله مجلس شورای اسلامی و نهادهای متولی، باعث شده تا صنعت خودرو و بخش خصوصی فعال در این بخش در ریل اقتصادی خود حرکت کند و به همین دلیل شاهد افت تولید و ضرر و زیان بخش صنعت خودرو هستیم.کارشناس صنعت خودرو عنوان می کند: شرکت سایپا اکنون چالش های مختلفی دارد و از آنجایی که مدیریت آن به صورت دولتی اداره می شود با قیمت گذاری های دستوری و سیاست هایی که روی آن اعمال می شود نمی تواند، برنامه ریزی برای این صنعت داشته باشد.وی اضافه کرد: اکنون شرکت ایران خودرو بر اساس قانون تجارت به دنبال متناسب سازی قیمت خودرو با هزینه های تولید است و می تواند این مسائل را دنبال کند اما شرکت سایپا به خاطر دولتی بودن این اجازه را ندارد و با مشکلات عدیده ای روبروست.