«نقش اقتصاد»  از فاصله عمیق برنامه هفتم توسعه با اهداف تعیین شده گزارش می دهد:حرکت  اقتصاد  در مسیر معکوس

سمیه تقی خانی- روزنامه نگار: روز گذشته مرکز پژوهش های مجلس گزارش مدونی از کارنامه عملکرد دولت در برنامه هفتم توسعه گزارش داد.

به گزارش «نقش اقتصاد»، بر اساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس، عملکرد برنامه هفتم با اهداف فاصله عمیقی دارد؛ رشد اقتصادی 8 درصدی در شش ماهه نخست 1404 به منفی 0.3 درصد سقوط کرد. ضعف مدیریتی و نهادی، عامل اصلی این ناکامی معرفی شده است. گزارش تازه مرکز پژوهشهای مجلس از ارزیابی عملکرد فصل سوم برنامه هفتم پیشرفت تا پایان شهریور 1404 نشان میدهد اصلاح ساختار بودجه که از آن بهعنوان «ابرچالش مزمن مالی کشور» یاد میشود، همچنان در سطح مقررات باقی مانده و تحقق اهداف اصلی برنامه، به ویژه کنترل بدهی دولت، محورشدن بودجه و مشارکت بخش خصوصی، محقق نشده است.

جدیدترین گزارش نظارتی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، تصویری نگرانکننده از عملکرد اقتصادی کشور در سال اول اجرای برنامه هفتم پیشرفت ترسیم میکند. این گزارش با عنوان «ارزیابی عملکرد برنامه هفتم پیشرفت تا پایان شهریور 1404» نشان میدهد که شکافی عمیق میان اهداف برنامه و واقعیتهای اقتصادی وجود دارد؛ بهطوریکه هدف رشد اقتصادی 8 درصدی، در شش ماهه نخست سال 1404 به عملکرد منفی 0.3 درصدی سقوط کرده است.

این گزارش تحلیلی که عملکرد سال 1403 و نیمه نخست 1404 را زیر ذرهبین برده، تأکید میکند که فاصله معناداری میان اهداف برنامه و عملکرد واقعی وجود دارد و سهم اصلی این شکاف به «کاستیهای نهادی و ضعفهای اجرایی» بازمیگردد.

مقایسه اهداف و عملکرد

محور اصلی این گزارش، مقایسه اهداف کمی برنامه با عملکرد واقعی اقتصاد است. بر اساس دادهها و تحلیلهای گزارش، چند نکته کلیدی را آشکار میسازد:

سقوط آزاد بخشهای مولد: بخش صنعت و ساختمان که موتورهای محرک اشتغال و تولید غیرنفتی هستند، با عملکردی فاجعهبار مواجه بودهاند. بخش صنعت که باید رشد 8.5 درصدی را تجربه میکرد، در نیمه اول سال 1404 با سقوط 3.9 درصدی روبرو شده است. وضعیت بخش ساختمان حتی وخیمتر است و با هدف رشد 9 درصدی، رکود منفی 5.4 درصدی را ثبت کرده است.

رشد وابسته به نفت و ناپایدار: گزارش تأکید میکند که رشد 3.1 درصدی سال 1403 عمدتاً ناشی از جهش موقت 6.2 درصدی در بخش نفت به دلیل استفاده از ظرفیتهای خالی و افزایش صادرات بوده است. این رشد، پایدار ارزیابی نشده و عملکرد منفی 0.1 درصدی همین بخش در شش ماهه نخست 1404، شکنندگی این اتکا را اثبات میکند.

ناکامی در اشتغالزایی: در حالی که برنامه هفتم ایجاد سالانه یک میلیون شغل را هدفگذاری کرده، عملکرد سال 1403 تنها 298 هزار شغل بوده است. مرکز پژوهشها یکی از دلایل این ناکامی را عدم تخصیص منابع مالی پیشبینیشده برای اشتغالزایی میداند. بهعنوان نمونه، با وجود پیشبینی 100 هزار میلیارد تومان تسهیلات قرضالحسنه برای اشتغال خرد و خانگی در بودجه 1404، تا شهریورماه هیچ تخصیصی گزارش نشده است.

ریشهیابی ناکامیها: ضعف مدیریت یا موانع خارجی؟

مرکز پژوهشهای مجلس در تشریح دلایل عدم تحقق اهداف، مجموعهای از عوامل داخلی و خارجی را فهرست کرده است. مواردی مانند ناترازی انرژی، تحریمها، قیمتگذاری دستوری، تورم بالا و خروج سرمایه بهعنوان مهمترین موانع برشمرده شدهاند.

با این حال، گزارش به صراحت بر قصور دستگاههای اجرایی و ضعفهای درونی تأکید دارد. بر اساس ارزیابیهای کارشناسی، نزدیک به 52 درصد از احکام فصل رشد اقتصادی قانون برنامه، انجام نشدهاند. مهمتر اینکه دلایل اصلی این عدم اجرا، «کمبود اراده یا توان مدیریتی» (40.74 درصد) و «نیاز به تدوین آییننامه و سایر مقررات» (18.52 درصد) بوده است که هر دو مستقیماً به عملکرد دولت و دستگاههای اجرایی بازمیگردد.

این گزارش در نهایت نتیجه میگیرد که برای اصلاح مسیر و جلوگیری از شکست کامل اهداف برنامه، اقداماتی فوری از جمله «بازبینی در کیفیت اسناد و آییننامهها»، «واقعبینانه کردن فرضیات تأمین منابع مالی»، «اجرای جدی الزامات ثباتساز اقتصادی»، «کاهش مداخلات قیمتی دولت» و «تضمین تخصیص بهموقع منابع اشتغال» ضرورت راهبردی دارد

هشدار مرکز پژوهشها در خصوص عملکرد ضعیف در اصلاح بودجه

بهگزارش دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهشها، بودجه سال 1404 گرچه در ظاهر با حذف برخی احکام غیربودجهای و افزودن جداول برنامهمحور تدوین شده، اما در واقع تغییری ماهوی در ساختار بودجه ایجاد نکرده است. نسبت بدهی دولت و شرکتهای دولتی به تولید ناخالص داخلی، با احتساب بدهی به صندوق توسعه ملی، حدود 40 درصد برآورد شده و در صورت لحاظ بدهیهای احتمالی، این رقم به بیش از 60 درصد میرسد؛ عددی که بیانگر بیتوجهی به سقف تعیینشده در قانون برنامه است.

مرکز پژوهشها در تحلیل خود تصریح میکند که دولت هنوز سازوکار شفافی برای شناسایی و ثبت بدهیها و تعهدات مالی ندارد و نبود مرجع واحد برای مدیریت بدهی بین وزارت اقتصاد، خزانهداری کل و سازمان برنامه و بودجه، یکی از موانع اصلی تحقق انضباط مالی است. بهرغم پیشبینی ماده 24 قانون برنامه برای مدیریت بدهیها، این نظام هنوز استقرار نیافته و اطلاعات دقیق از حجم واقعی تعهدات دولت در دست نیست.

وابستگی به نفت و ناکامی در اصلاح درآمدها

یکی از محورهای کلیدی اصلاح ساختار بودجه، کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی و افزایش درآمدهای پایدار بود. بر اساس ارزیابی مجلس، دولت در سال نخست اجرای برنامه نتوانسته مسیر روشنی برای تحقق این هدف ترسیم کند. همچنان بخش عمدهای از منابع بودجه به نفت و گاز متکی است و سهم مالیاتها در جبران هزینهها کمتر از سطح پیشبینیشده در قانون باقی مانده است.مرکز پژوهشها هشدار میدهد که ناپایداری درآمدهای نفتی، بهویژه در شرایط نوسان قیمت جهانی انرژی، موجب تشدید کسری بودجه و رشد بدهیهای دولت میشود. همچنین، بهرغم تأکید ماده 15 قانون برنامه هفتم بر افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز با استفاده از سرمایهگذاری بخش خصوصی، هیچ پیشرفت ملموسی در اجرای این حکم مشاهده نشده است. وزارت نفت هنوز نتوانسته زمینه جذب سرمایه از صنایع انرژیبر و شرکتهای داخلی را فراهم کند و قراردادهای مشارکت در بالادست نفت و گاز عمدتاً در مرحله بررسی شورای اقتصاد متوقف ماندهاند.

ناکامی در بودجهریزی برنامهمحور؛ شکاف میان سند و عمل

یکی از اهداف اصلی فصل سوم برنامه هفتم، حرکت بهسوی «بودجهریزی برنامهمحور» بود؛ یعنی تخصیص منابع بر اساس عملکرد واقعی دستگاهها و اهداف مشخصشده در قانون. با این حال، گزارش مرکز پژوهشها نشان میدهد که لایحه بودجه سال 1404 عملاً هنوز «شکلی» و نه «عملکردی» است.

در ارزیابی کیفی اسناد تدوینی، تنها بخشی از اسناد «نسبتاً منطبق» با قانون تشخیص داده شدهاند و بسیاری از تصمیمات اساسی همچنان به آینده موکول شده است. جدولهای پیوست گزارش نشان میدهد از مجموع احکام فصل سوم، تنها 21 درصد بهطور کامل اجرا شده، در حالیکه 37 درصد نیمهتمام مانده، 18 درصد بهصورت جزئی انجام شده و نزدیک به 24 درصد اساساً به مرحله اجرا نرسیده است.دلایل این عقبماندگی طبق یافتههای پژوهش شامل «کمبود اراده مدیریتی»، «عدم تدوین آییننامههای اجرایی»، «وابستگی برخی احکام به سایر مواد قانون»، و «زمانبندی نامناسب» اعلام شده است. مرکز پژوهشها تأکید دارد که در ساختار فعلی، بودجه هنوز به ابزاری برای کنترل سیاستهای مالی دولت تبدیل نشده و همچنان تابع تصمیمهای کوتاهمدت دستگاههاست.در بخش دیگری از گزارش آمده است که حذف احکام غیربودجهای، هوشمندسازی پرداخت اعتبارات و طراحی نظام یکپارچه مدیریت مالی دولت، همگی در دستور کار بوده، اما در سطح آییننامه باقی ماندهاند. سازمان برنامه و بودجه هرچند دستورالعملهای اجرایی و جداول برنامهای را تدوین کرده، اما این تغییرات هنوز به تغییر رفتار بودجهای نینجامیده است. به تعبیر گزارش، «تحولات بیشتر به ظاهر سند محدود مانده تا ماهیت آن.»

بنبست سرمایهگذاری عمرانی

در محور دیگر فصل سوم، موضوع «اصلاح نظام طرحهای عمرانی و افزایش مشارکت عمومی–خصوصی» قرار داشت. قانون برنامه دولت را موظف کرده بود برای تکمیل طرحهای نیمهتمام، از ظرفیت سرمایهگذاران بخش خصوصی و عمومی غیردولتی استفاده کند. با این حال، تا پایان شهریور 1404 پیشرفت محسوسی در این زمینه گزارش نشده است.

بر اساس بررسی ناظران مالی و اجرایی، بخش قابل توجهی از طرحهای عمرانی بدون تخصیص اعتبار باقی مانده و برخی از پروژهها حتی در لایحه بودجه درج شدهاند بدون آنکه منبع مالی مشخصی برای آنها تعیین شود. به بیان گزارش، «در حوزه طرحهای تملک داراییهای سرمایهای، هنوز شواهدی از اجرای مؤثر احکام قانون وجود ندارد.»

از سوی دیگر، آییننامه اصلی مربوط به مشارکت عمومی–خصوصی هرچند از سوی سازمان برنامه و بودجه تدوین شده، اما هنوز به تصویب نهایی نرسیده است. مرکز پژوهشها یادآور میشود که نبود نظام حقوقی شفاف برای مشارکت بخش خصوصی، از مهمترین موانع پیشرفت در طرحهای سرمایهگذاری محسوب میشود. بهرغم تلاشهای صورتگرفته، پروژههای مشارکتی به مرحله قرارداد و اجرا نرسیدهاند و همچنان «در صف تصمیم» ماندهاند.

در این میان، ضعف هماهنگی بین دستگاههای اجرایی و عدم تقسیم کار نهادی روشن، موجب شده است که مسئولیتهای مالی و مدیریتی طرحها پراکنده باشد. وزارتخانهها و سازمانهای متعدد بدون سازوکار واحد عمل میکنند و نتیجه، اتلاف منابع و کندی پروژههاست. مرکز پژوهشها در این باره هشدار داده است: «تداوم این وضعیت، بهرهوری سرمایهگذاریهای عمرانی را کاهش میدهد و بر تورم ساختاری کشور میافزاید.»

بدهیهای پنهان، انضباط گمشده؛ نیاز به شفافیت نهادی

مرکز پژوهشهای مجلس در جمعبندی گزارش خود تأکید میکند که فقدان نظام منسجم برای ثبت و کنترل بدهیها، بزرگترین مانع در مسیر اصلاح ساختار بودجه است. اگرچه قانون برنامه هفتم، سقف نسبت بدهی دولت و شرکتهای دولتی به تولید ناخالص داخلی را 40 درصد تعیین کرده، اما در عمل هیچ مرجع مشخصی برای سنجش دقیق حجم واقعی بدهیها وجود ندارد.

گزارش میافزاید: «اطلاعات منتشرشده از سوی دولت درباره بدهیهای قطعی، ناقص و فاقد جزئیات لازم است و بدهیهای احتمالی یا تعهدات پنهان در آن لحاظ نشدهاند.» مرکز پژوهشها هشدار میدهد که این ضعف آماری میتواند زمینهساز بروز «ریسک مالی پنهان» و فشارهای تورمی در سالهای آتی شود.

در همین راستا، پیشنهاد اصلی پژوهشکده مجلس، ایجاد یک «نظام یکپارچه مدیریت بدهی عمومی» است؛ سامانهای که همه دستگاهها، شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی موظف باشند اطلاعات بدهی، اوراق مالی و تعهدات خود را در آن ثبت کنند. همچنین، دولت باید گزارشهای منظم فصلی از وضعیت بدهیها را به مجلس ارائه دهد تا نظارت پارلمانی تقویت شود.

مرکز پژوهشها تأکید کرده که اجرای مؤثر احکام فصل سوم تنها در صورتی ممکن است که سازمان برنامه و بودجه از نقش «تنظیمگر شکلی» خارج و به «نهاد ناظر مالی دولت» تبدیل شود؛ نهادی که بتواند با همکاری وزارت اقتصاد و خزانهداری کل کشور، جریان مالی دولت را بهصورت برخط و شفاف کنترل کند.

نظام فنی ناکارآمد و ضعف بهرهوری پروژهها

یکی از بخشهای مهم گزارش به بررسی سند جدید «نظام فنی و اجرایی کشور» اختصاص دارد که در سال 1404 به تصویب رسیده است. کارشناسان مرکز پژوهشها با وجود پذیرش تدوین این سند، تأکید دارند که محتوای آن نسبت به نسخههای پیشین تفاوت معناداری ندارد و در عمل به بهبود فرآیندهای اجرایی منجر نشده است.

در ارزیابی کیفی، سند یادشده «فاقد نوآوری مؤثر» و «بیتوجه به ظرفیتهای اصلاح فرآیندها» توصیف شده است. به گفتهی نویسندگان گزارش، تصویب سند بیشتر بهمنزله رفع تکلیف بوده تا گامی در جهت تحول واقعی در نظام اجرایی کشور. در نتیجه، پروژههای عمرانی همچنان با مشکلات مزمنی، چون برآوردهای نادرست هزینه، تأخیرهای طولانی و ضعف کیفیت مواجهاند.مرکز پژوهشها توصیه کرده است دولت برای اصلاح این وضعیت، شاخصهای جدیدی، چون «قیمت تمامشده»، «کیفیت فنی» و «زمانبندی اجرایی» را در ارزیابی طرحهای عمرانی لحاظ کند و نظام نظارت بر پروژهها را از شکل کاغذی و مقطعی به پایش مستمر دیجیتالی تغییر دهد.

اصلاحات جزئی، بحرانهای ساختاری

در بخش پایانی گزارش، مرکز پژوهشهای مجلس با استناد به سیاستهای کلی برنامه هفتم ابلاغی مقام معظم رهبری، یادآور میشود که اصلاح ساختار بودجه یکی از پایههای اصلی پیشرفت کشور است. با این حال، نتایج سال نخست اجرای برنامه نشان میدهد که پیشرفت در این حوزه محدود و بیشتر در سطح مقررات باقی مانده است.بهرغم اقداماتی مانند تدوین آییننامه مشارکت عمومی–خصوصی، طراحی نظام یکپارچه مالی دولت و حذف برخی احکام زائد، هنوز تغییر ماهوی در رفتار مالی دولت مشاهده نمیشود. نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی همچنان بالاست، نظام بودجهریزی برنامهمحور به اجرا درنیامده و طرحهای نیمهتمام عمرانی بدون راهحل مؤثر باقی ماندهاند.

در پایان، مرکز پژوهشهای مجلس نتیجه میگیرد که تحقق اهداف اصلاح ساختار بودجه نه از مسیر تغییرات جزئی، بلکه تنها از راه شفافیت مالی، پاسخگویی نهادی و تدوین سازوکارهای الزامآور برای دولت ممکن است. اصلاحات سطحی نمیتواند معضل دیرینهی وابستگی بودجه به نفت، بدهیهای پنهان و ناترازی مالی را درمان کند. راه اصلاح از بازسازی ساختار نهادی و ایجاد انضباط واقعی در سیاستگذاری مالی میگذرد.